1.課題研究背景及意義
本課題以麗水蓮都區(qū)“大搬快聚共建共富”項目開發(fā)研究分析為載體，積極探索全域土地綜合整治項目的類型、路徑、開發(fā)模式及收益來源和更為完整的全域土地整治全棧式服務(wù)模式；同時通過對市場、社會資源介入、政府履約、工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運營等風(fēng)險的合理把控，最終構(gòu)建以投資人+工程+運營模式為例的全域土地綜合整治市場化運作模式，為省農(nóng)發(fā)鄉(xiāng)投集團參與全域土地綜合整治項目提供現(xiàn)實可行的路徑借鑒，持續(xù)擴大鄉(xiāng)投集團在浙江省行業(yè)內(nèi)品牌的影響力。
2.全域土地整治模式情況梳理
近些年來，隨著社會發(fā)展和不斷的探索嘗試，全域土地整治的運作模式也在不斷更新，主要集中在以下幾個模式，其中EPC模式較為常見，社會資本參與的項目主要有“投資人”模式、“投資人+EPC”模式以及“投資人+EPC+O”模式。詳見圖2.1。

圖2.1全域土地整治模式路徑
3.全域土地整治幾種模式的SWOT分析
3.1優(yōu)勢
3.1.1模式相對簡單的“投資人”模式
“投資人”模式可在整個全域土地整治過程中提供資金通道服務(wù)。此模式具有以下優(yōu)勢：一是模式簡單，投資人只需提供資金支持，并有一定收益；二是該類項目一般具有較好的信譽度及履約能力，因此還款風(fēng)險較小。
3.1.2質(zhì)量相對可控的“投資人+EPC”模式
一是投資人能夠更直接地參與項目執(zhí)行，與EPC團隊協(xié)作，確保項目在技術(shù)和質(zhì)量方面的可控性。二是投資人可以在項目執(zhí)行過程中發(fā)揮更大的項目管理作用，提高項目的執(zhí)行效率。三是模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業(yè)績的要求。
3.1.3長期可持續(xù)性的“投資人+EPC+O”模式
一是該模式具有以下明顯優(yōu)勢：對綜合管理成本、工程建設(shè)、商業(yè)運營等方面具有一定控制力度。二是投資人在項目的建設(shè)和運營階段中都有一定程度的參與，確保項目的長期可持續(xù)性，可以更全面地管理和控制項目。三是可以滿足地方政府現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運營需求，增強農(nóng)民致富能力，致使城鄉(xiāng)要素流通順暢，投資消費興旺。
3.1.4注重生態(tài)環(huán)境的 EOD模式
一是項目融資優(yōu)勢：相較于其他的項目，其融資優(yōu)勢非常顯著。主要體現(xiàn)在貸款利率低，可享受政策性銀行貸款和行業(yè)貼息，貸款周期可長達30年，且融資金額大，可高達幾十億。二是落地高效快速：EOD模式試點項目前期申報時間短，落地快，從項目包裝到入庫審批，再到融資落地，平均周期約6個月。
3.2劣勢
3.2.1具有一定風(fēng)險的“投資人”模式
一是投資風(fēng)險較難控制：一般情況下，“投資人”模式由于未主導(dǎo)項目建設(shè)及運營，具有一定的投資風(fēng)險性。二是投資收益較難控制：由于投資人僅參與投資階段管控，增大了項目投資收益談判難度，且項目資金回收時間和預(yù)期收益金額有一定不可控性；同時如項目所需資金量大，資金不足將難以滿足涉及體量大的全域項目需求。
3.2.2后期運營分開的“投資人+EPC”模式
該模式僅注重投資與建設(shè)，若涉及項目運營，則與后期運營分開，具有一定的割裂性。從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，承包商在該模式下多從建設(shè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟可行性和工程建造可行性考慮，而對于建設(shè)完成后運營期的收益風(fēng)險預(yù)估和評判不做過多考慮。
3.2.3整體把控較難的“投資人+EPC+O”模式
一是項目要整體進行投資把控，風(fēng)險大。二是中標單位或運營單位的選擇是難點：選定“合適”的總承包商，簽訂“恰當(dāng)”的承包合同，這是該模式成敗的關(guān)鍵。三是“投資人+EPC+O”模式下，一般為聯(lián)合體中標，協(xié)調(diào)難度較大。
3.2.4 伴隨效益挑戰(zhàn)的EOD模式
一是行業(yè)跨度大，單一主體不一定具備多領(lǐng)域的復(fù)合能力，前端整治與后端運營之前的平衡，可能會影響EOD項目的成效。二是還涉及生態(tài)修復(fù)、環(huán)境景觀打造等公共領(lǐng)域的工程，一般為大型投資項目，且有申報數(shù)量限制。
3.3機會
3.3.1建立良好關(guān)系的“投資人”模式
一是可以與當(dāng)?shù)卣⒘己玫暮献麝P(guān)系，為后續(xù)區(qū)域市場開拓奠定基礎(chǔ)。二是與經(jīng)驗豐富的團隊合作，可以更好地利用其專業(yè)知識進行項目管理。
3.3.2具備鏈條延伸的“投資人+EPC”模式
一是投資與建設(shè)的雙向介入，使項目能夠更好把握，且有機會使盈利鏈條延伸，整體抗風(fēng)險能力增大。二是收益較為豐富，可增加企業(yè)的市場生存能力。
3.3.3更具靈活應(yīng)對的“投資人+EPC+O”模式
一是通過投資+建設(shè)+運營全鏈式開發(fā)，參與項目的整個生命周期，可以更靈活地應(yīng)對項目在不同階段的風(fēng)險。二是與地方政府合作深度廣，將來可能出現(xiàn)更好的機會。
3.3.4 提升社會效益的EOD模式
一是EOD模式注重社會和環(huán)境效益，融資方可多渠道獲取資金，例如用于支持環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決企業(yè)項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的資金需求而設(shè)立的環(huán)保貸等金融產(chǎn)品，多元化的融資來源有助于降低整體融資成本。二是EOD模式更加注重項目的可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)在土地開發(fā)過程中平衡經(jīng)濟、社會和環(huán)境的關(guān)系。
3.4威脅
3.4.1整治潛力有限的“投資人”模式
一是指標交易資金方面，可產(chǎn)生指標收益主要為“占補平衡”和“增減掛鉤”指標，這也是吸引社會資本的主要途徑。目前來看，地方政府可整治的潛力十分有限，且其延伸空間動力不足，被其他集成模式替代性較強。二是資金成本沒有優(yōu)勢情況下較難介入。三是地方政府需求日益復(fù)合化。
3.4.2缺乏后端運營的“投資人+EPC”模式
一是該模式有一定集成性，但仍不夠綜合。二是在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域中，缺乏后端產(chǎn)業(yè)運營能力。
3.4.3競爭日趨激烈的“投資人+EPC+O”模式
一是投資人需要面對項目運營階段的各種挑戰(zhàn)，包括市場波動、管理風(fēng)險等。二是投資人需要投入更多的管理資源和成本，以確保項目的可持續(xù)運營。三是行業(yè)內(nèi)馬太效應(yīng)明顯，隨著央企、大型國企、民企的介入，競爭也日趨激烈。
3.4.4 管理難度上升的EOD模式
一是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式要求對土地資源進行更為謹慎地利用，可能限制了一些原本可供開發(fā)的區(qū)域，影響了開發(fā)的規(guī)模和效益。二是EOD模式要求開發(fā)人員具備更高水平的環(huán)境科學(xué)和生態(tài)學(xué)知識，需要采用更為復(fù)雜的技術(shù)和管理手段，這可能增加了項目的技術(shù)難度和管理難度。
4.投資+EPC+O，麗水“大搬快聚”模式的探索情況
4.1市場需求，模式亟需升級換代
4.1.1地方政府要求提高
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國目標、浙江省示范區(qū)任務(wù)、人口內(nèi)聚外遷政策、經(jīng)濟社會發(fā)展需要等因素的推動下，促使當(dāng)?shù)卣罁?jù)地方產(chǎn)業(yè)需求調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，以適應(yīng)新的發(fā)展階段和目標。
4.1.2傳統(tǒng)模式難以綜合
傳統(tǒng)的全域土地綜合整治模式通過村莊整治、農(nóng)田整治、生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容，集中力量改善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)田生產(chǎn)力，并進行生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。但是單純的土地整治對全面提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平的程度有限，地方政府也逐步認識到從單純的土地整治轉(zhuǎn)向打造更為綜合、可持續(xù)的發(fā)展模式的重要性。
4.1.3市場競爭愈演愈烈
一是中央和地方政府對全域土地綜合整治的支持力度不斷加大，在此背景下，全國范圍內(nèi)包括一些央企和以浙江省內(nèi)自然資源集團等為代表的大型企業(yè)積極響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略號召，將目光投向全域土地綜合整治領(lǐng)域，行業(yè)內(nèi)部存在同質(zhì)化競爭的潛在風(fēng)險。二是隨著全域土地綜合整治三年行動計劃的推進，產(chǎn)業(yè)引入、產(chǎn)業(yè)運營、可持續(xù)利用好項目區(qū)內(nèi)的資源，已經(jīng)成為了地方政府的核心訴求之一。
4.2路徑可行，要素資源有效把控
4.2.1政府科學(xué)授權(quán)
蓮都區(qū)政府基于ABO模式即指授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運營（Operate）模式的優(yōu)勢，采用此方式授權(quán)所屬富民樂居作為項目發(fā)包主體，一次性招標確認社會投資人，與富民樂居共同組建項目公司，承擔(dān)項目開發(fā)建設(shè)工作，從而充分激發(fā)該地區(qū)發(fā)展活力。
4.2.2國企投資主導(dǎo)
一是資金來源方面：項目公司作為融資主體向金融機構(gòu)申請貸款，籌集項目投資資金，確保資金來源。二是項目擔(dān)保方面：以“大搬快聚”項目為例，蓮都區(qū)政府協(xié)調(diào)地方所屬國有全資公司負責(zé)融資擔(dān)保，保障風(fēng)險可控。三是安置房代售方面：項目公司作為代售主體，對于未按計劃如期出售的部分由富民樂居公司回購，降低市場銷售風(fēng)險。四是項目團隊組建方面：項目管理團隊涵蓋規(guī)劃、營銷、建設(shè)、財務(wù)等多個領(lǐng)域，項目整體管理水平專業(yè)。
4.2.3專業(yè)施工建設(shè)
鄉(xiāng)投集團與省建投、省建工組成聯(lián)合體共同競標，省建工集團作為項目施工單位。省建工集團是一家以設(shè)計研發(fā)為引領(lǐng)，集房屋建筑、鋼結(jié)構(gòu)、幕墻裝飾、軌道交通、機電安裝、地基基礎(chǔ)、市政工程、水利水電、地下空間、特種結(jié)構(gòu)施工及投融資為一體的大型國有企業(yè)，是全國首批房屋建筑工程施工總承包特級企業(yè)。
一是技術(shù)實力方面：施工單位具有豐富經(jīng)驗和先進技術(shù)，確保施工質(zhì)量和工期控制。二是施工人員方面：施工單位人員專業(yè)素養(yǎng)高，有健全的安全管理體系，能有效降低事故風(fēng)險，確保施工過程中的安全。三是施工質(zhì)量方面：施工單位具備合規(guī)施工資質(zhì)，施工過程中確保進行質(zhì)量檢驗、實驗把關(guān)、原材料采購把關(guān)。

圖4.1“大搬快聚”項目一期整體流程
4.3優(yōu)勢突出，更能滿足地方需求
在全域土地整治項目中，實施模式將直接影響項目的可行性和長期效益。課題組針對麗水“大搬快聚共建共富”項目開展問卷調(diào)查工作，共計發(fā)放問卷50份，回收50份，有效問卷50份。有效問卷中，村民30份，政府工作人員5份，項目建設(shè)者7份，項目投資者8份（部分題目為多項選擇）。
根據(jù)問卷反饋，“投資人+EPC+O”模式憑借其在此項目中發(fā)揮的獨特的優(yōu)勢，通過項目實施將地處山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害隱患點的困難群眾搬遷出來，逐步完善安置區(qū)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，可以基本解決搬遷農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，并通過扶持政策有效提高了農(nóng)戶的綜合發(fā)展能力。
5.全域整治項目實施中的風(fēng)險把控與改進建議
5.1麗水項目實際運營中存在問題與困難
一是超支風(fēng)險：投資協(xié)議規(guī)定和政策的變更可能導(dǎo)致成本的增加。二是政策處理問題：政策的處理不當(dāng)可能影響項目的推進和成本。三是項目進度問題：如果出現(xiàn)部分事項辦理流程時間延長，可能導(dǎo)致整體進度受阻。四是資金平衡與財政壓力：銀行融資利率波動和政策限制可能導(dǎo)致項目融資計劃的不確定性，增加資金成本，影響項目的總體投資回報。五是環(huán)保治理與社會影響：施工期和運營期環(huán)境治理需要綜合考慮廢水、廢氣、噪聲和固廢等因素，可能面臨監(jiān)管、執(zhí)行和社會輿論壓力。六是銀行融資與財務(wù)風(fēng)險：由于政策、市場等原因，融資難度增大，可能導(dǎo)致項目現(xiàn)金流問題和建設(shè)進度受限。
5.2麗水項目后期運營分析及建議
一是成本控制：從大局角度出發(fā)尋求最優(yōu)解決費用超支的方案，在保證項目平穩(wěn)運營同時，控制成本，提升效益，為項目后續(xù)結(jié)算預(yù)留空間，減少風(fēng)險。二是股東協(xié)調(diào)：項目推進要考慮本地實際情況，尋找屬地化解決方案，在合理合規(guī)情況下利用資源、渠道等優(yōu)勢去積極溝通和爭取，尋求多方協(xié)助與支持，群策群力，平時配合、支持相關(guān)部門和單位工作，做好關(guān)系維護。三是資金統(tǒng)籌：制定合適的資金管理計劃，確保政府的財政壓力可控以及項目的投資回報。四是人才匹配：提升項目管理團隊的專業(yè)水平，繼續(xù)加強對相關(guān)領(lǐng)域人才的培養(yǎng)，優(yōu)化團隊結(jié)構(gòu)，提高員工的專業(yè)素質(zhì)和管理能力，為項目的順利實施提供有力保障。
6.鄉(xiāng)投集團實施全域土地整治發(fā)展與展望
6.1因地制宜打造模式，豐富項目實施盈利鏈
“萬畝方”高品質(zhì)糧油生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)基地項目于2023年10月啟動，以湖州東林項目為試點落地施工，可作為全域土地綜合整治項目F+EPC+O模式的產(chǎn)業(yè)運營端落地項目。由于該產(chǎn)業(yè)模式具備良好的經(jīng)濟效益，可充分發(fā)揮其“以工補農(nóng)”、平衡投資的重要作用。在鄉(xiāng)投“十四五規(guī)劃”期間，可利用“有機廢棄物高值化利用+規(guī)模農(nóng)業(yè)”的商業(yè)模式實現(xiàn)在全省快速復(fù)制推廣，掌握更多的耕地核心資源，培育鄉(xiāng)投集團在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運營端的核心競爭力，打造全域土地綜合整治業(yè)務(wù)以外的第二利潤源。
6.2深度介入EOD等開發(fā)模式，拓展全域土地整治支撐點
EOD項目的體量通常較大，涉及規(guī)劃、建設(shè)、運營等多個環(huán)節(jié)，因此對建
設(shè)單位來說具有巨大的利益潛力。這些項目通常需要經(jīng)過自然資源部等部門的嚴格審批，以確保其符合國家政策和法規(guī)。同時，EOD模式的實施具有集聚效應(yīng)，能夠吸引更多的資源和資金投入，一旦項目成功實施，將在行業(yè)內(nèi)獲得高度的市場美譽度和推廣力。這對于推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高人民生活水平都具有重要的意義。
在鄉(xiāng)投“十四五規(guī)劃”期間，可以將生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)創(chuàng)新項目進行搭配。通過整體統(tǒng)籌和一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)開發(fā)內(nèi)容進行項目整合，統(tǒng)一做好項目成本和收益的綜合測算。這樣可以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，推動地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
6.3依托產(chǎn)業(yè)運營平臺，增強鄉(xiāng)村建設(shè)市場集聚力
產(chǎn)業(yè)集成與發(fā)展是決定全域土地整治項目是否中標或者落地的勝負手、關(guān)鍵牌。鄉(xiāng)投集團正在打造形成以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力翼、集成服務(wù)為發(fā)展翼的鄉(xiāng)村振興發(fā)展新模式，切實承擔(dān)起助力鄉(xiāng)村振興和促進共同富裕的主平臺作用。
在全域土地綜合整治項目中，整治后的集中連片土地急需產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，而“EPC+O”模式以及“F+EPC+O”模式中涉及到的產(chǎn)業(yè)運營模塊，可以滿足地方政府對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入的需求，鄉(xiāng)投集團將通過建設(shè)四大平臺來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源要素流通交易，助力增強農(nóng)民的致富能力。